προσήλωση στο γράμμα του νόμου και απόλυτη διαφάνεια των διαδικασιών. Κι όμως, είναι ένα από τα ακραία, αλλά πραγματικά, παραδείγματα του πόσο κοστίζει η γραφειοκρατία.
Καθημερινά αναρτώνται στο πρόγραμμα «Διαύγεια» χιλιάδες Πράξεις δημοσίων φορέων, οι οποίες αφορούν την έγκριση αιτημάτων πίστωσης μικρών χρηματικών ποσών για εξυπηρέτηση καθημερινών λειτουργικών αναγκών. Σε πολλές περιπτώσεις, εξαιτίας της γραφειοκρατίας, το διαχειριστικό κόστος διεκπεραίωσης του αιτήματος ξεπερνά τελικά κατά πολύ το αιτούμενο ποσό της δαπάνης. Παράλληλα, το ερώτημα «γιατί να χρειάζεται να συνεδριάσει ένα σώμα 40-50 ανθρώπων, όπως ένα δημοτικό συμβούλιο ή η σύγκλητος Πανεπιστημίου για να διαπιστώσει ότι κάποιος εκτυπωτής χρειάζεται μελάνι», μοιάζει ρητορικό, όμως οι προεκτάσεις της διαδικασίας φέρνουν τη συζήτηση σε καθαρά πρακτικό επίπεδο.
Αποκαλυπτική έρευνα του ΑΠΘ για τη γραφειοκρατία
Το Εργαστήριο Οικονομικής Ανάλυσης και Πολιτικής του Τμήματος Οικονομικών του ΑΠΘ χαρτογράφησε αυτή τη γραφειοκρατία. Δηλαδή, τη διαδρομή των δαπανών από τη στιγμή που θα υποβληθεί ένα αίτημα πίστωσης, μέχρι την πληρωμή του δικαιούχου. Παράλληλα, υπολόγισε το διαχειριστικό κόστος των παραγγελιών συχνής χρήσης, δηλαδή μέτρησε σε χρόνο και χρήμα τη γραφειοκρατία του δημόσιου λογιστικού για τον έλεγχο των δαπανών του κράτους. Πρόκειται για την επικαιροποίηση -με στοιχεία έως τον Αύγουστο του 2018- της αναφοράς του έργου υπό τον τίτλο «Μίδας», το οποίο υλοποιήθηκε το 2014 και χρηματοδοτήθηκε από το ΕΣΠΑ και εθνικού πόρους.
Τα ευρήματα της έρευνας, που παρουσίασε το ΑΠΘ, είναι αποκαλυπτικά. Μέσα από 40 βήματα, που ακολουθεί κάθε αίτημα δαπάνης από την υποβολή του, τίθενται εύλογα ερωτήματα για την αποτελεσματικότητα της διαδικασίας, όσο και για την αξιοποίηση των ανθρώπινων και οικονομικών πόρων των δημόσιων φορέων, καθώς και για το περιβαλλοντικό αποτύπωμα της «χαρτούρας». Μπορεί να βελτιωθεί το σύστημα χωρίς «εκπτώσεις» στα κριτήρια της διαφάνειας;
Αυξάνονται τα βήματα της γραφειοκρατίας
Ενα από τα παράδοξα που ανέδειξε η επικαιροποίηση των στοιχείων του 2014 είναι πως όχι μόνο δεν μειώθηκαν οι γραφειοκρατικές διαδικασίες, αλλά τα βήματα για την έγκριση ενός αιτήματος δαπάνης αυξήθηκαν από τα 32 στα 40 και κατά περιπτώσεις σε ακόμη περισσότερα.
Η διαδικασία των απευθείας αναθέσεων θεωρητικά προβλέφθηκε, για να διευκολύνει τους δημόσιους φορείς να καλύπτουν τις ανάγκες τους εκείνες που δεν μπορούν να προϋπολογιστούν και να προβλεφθούν στο πλαίσιο μεγάλων διαγωνισμών. «Επιτρέπεται η με απευθείας ανάθεση σύναψη σύμβασης προμήθειας προϊόντων, παροχής υπηρεσιών ή εκτέλεσης έργων για ετήσια δαπάνη μέχρι ποσού 20.000 ευρώ», αναφέρεται στο σχετικό άρθρο του νόμου για τις «Αρχές Δημοσιονομικης διαχείρισης και εποπτείας».
«Το δημόσιο λογιστικό έχει δύο βασικούς στόχους: Τη διαφάνεια και την αποτελεσματικότητα. Αυτό το οποίο έχουμε κάνει τα τελευταία χρόνια -και λόγω των μνημονίων- είναι πως έχουμε επικεντρωθεί στο να βάλουμε διαδικασίες, για να περιορίσουμε τη διαφθορά, άρα να αυξήσουμε τη διαφάνεια. Συνεπώς εμπλέκονται πάρα πολλοί σε μία διαδικασία και η αποτελεσματικότητα έχει πάει πια στο ναδίρ», εξηγεί ο συντονιστής της έρευνας, καθηγητής Οικονομικής Θεωρίας και Πολιτικής του ΑΠΘ Νίκος Βαρσακέλης.
Πώς ένα στυλό φτάνει στα 70 ευρώ
Η ένταση της γραφειοκρατίας, που αφορά τις απευθείας αναθέσεις, περιγράφεται μέσα από τη ροή των απαιτούμενων εγγράφων, αποφάσεων και υπογραφών. Και κάπου εκεί, κερδίζοντας το «στοίχημα» της διαφάνειας, φαίνεται πως χάνεται η κοινή λογική. Έτσι, σήμερα, εάν ένας καθηγητής χρειάζεται ένα στυλό και αποφασίσει να αιτηθεί την αγορά του, είναι βέβαιο ότι μέχρι να το παραλάβει θα έχει τελειώσει το μελάνι από πολλά άλλα στυλό.
«Δηλαδή, για να αγοράσεις ένα στυλό μπορεί να σου κοστίσει εβδομήντα ευρώ. Αν η προμήθεια είναι μεγαλύτερη των 2.500 ευρώ θα πρέπει να γίνει σύμβαση. Τότε το κόστος ανεβαίνει γιατί υπάρχουν κι άλλα στάδια διαδικασίας. Θα πρέπει εκεί να γίνει νομική σύμβαση από το τμήμα προμηθειών, θα απασχοληθεί άτομο που θα συντάξει τη σύμβαση με τις προδιαγραφές, θα την υπογράψει ο προϊστάμενος του τμήματος προμηθειών, θα τη μονογράψει ο διευθυντής οικονομικών υπηρεσιών και αντίστοιχος αντιπρύτανης οικονομικών και θα πάει να την υπογράψει και ο ανάδοχος και το κόστος εκεί ξεπερνάει τα 150 ευρώ. Για κάθε διαδικασία έχουμε ένα τέτοιο κόστος σε ένα πανεπιστήμιο ή έναν δημόσιο φορέα», εξηγεί ο κ. Βαρσακέλης.
Στο ΑΠΘ η διαδικασία διενέργειας προμήθειας με απευθείας ανάθεση, που ακολουθείται από τις ακαδημαϊκές μονάδες, αλλά και την κεντρική διοίκηση του ΑΠΘ είναι ενιαία, δηλαδή κάθε μονάδα για οποιαδήποτε προμήθεια ανεξάρτητα από το ύψος της δαπάνης μέχρι του ποσού των 20.000 ευρώ περνάει από τη διαδικασία των 40 βημάτων.
Οι αναρτήσεις στη Διαύγεια και το πρωτόκολλο
Ο κ. Βαρσακέλης αμφισβητεί τη σκοπιμότητα πολλών εκ των 40 βημάτων, τα οποία σε πολλές περιπτώσεις εκτιμά πως θα μπορούσαν να συντμηθούν.
Για παράδειγμα, για την ανάρτηση των Πράξεων στη «Διαύγεια» εξηγεί ότι «ανεβαίνει αρχικά το αίτημα που θα κάνει ο καθηγητής, το Τμήμα, δεύτερη φορά ανεβαίνει από την οικονομική υπηρεσία η απόφαση ανάληψη υποχρέωσης, τρίτη φορά και πάλι από την διεύθυνση οικονομικής διαχείρισης ανεβαίνει η έγκριση της ανάθεσης, τέταρτη από τη μονάδα που αιτείται αναρτάται η σύμβαση και πέμπτη φορά γίνεται η ανάρτηση των εντολών πληρωμής, όταν θα ανατεθεί στον προμηθευτή». «Το ίδιο πράγμα ανεβαίνει συνεχώς. Το μεγάλο ερωτηματικό είναι αν θα μπορούσε να συντμηθεί», επισημαίνει ο καθηγητής.
Το …«αδηφάγο τέρας» της γραφειοκρατίας αποκτά ακόμη πιο μυθικές διαστάσεις, παρατηρώντας κανείς στον σχετικό χάρτη των διαδικασιών, ότι το ίδιο αίτημα θα πρέπει να περάσει από το Τμήμα Πρωτοκόλλου έξι φορές, στα διάφορα στάδια της διαδικασίας. «Εκατοντάδες άνθρωποι απασχολούνται στο Πρωτόκολλο, για να περνάει το ίδιο πράγμα έξι φορές, τη στιγμή που τα τμήματα δεν έχουν διοικητικό προσωπικό και οι μισοί τουλάχιστον θα μπορούσαν να απασχολούνται εκεί που υπάρχει ανάγκη», αναφέρει ο καθηγητής.
Η δωρεά που άργησε μια μέρα
Ως χαρακτηριστικό παράδειγμα της γραφειοκρατίας, ο κ. Βαρσακέλης αναφέρει την ιστορία μιας «πολύπαθης» δωρεάς. «Κάναμε διεθνή διαγωνισμό -προβλέπεται όταν η προμήθεια είναι μεγαλύτερη των 150.000 ευρώ- για προμήθεια βιβλίων. Ήλθε κάποιες μέρες μετά μια δωρεά στη Νομική Σχολή, ύψους 18.000 ευρώ για να αγοραστούν βιβλία. Αυτές οι 18.000 ευρώ τώρα δεν μπορούν να διατεθούν με απευθείας ανάθεση. Θα πρέπει να προκηρυχθεί διεθνής διαγωνισμός για 18.000 ευρώ. Όμως, αν είχαν έλθει πρώτα τα 18.000 ευρώ της δωρεάς, θα γινόταν η απευθείας ανάθεση και μετά ο διαγωνισμός. Από τη στιγμή που βγαίνουν διαγωνισμοί για ένα είδος προμήθειας, ακόμη και για την αγορά ενός στυλό θα πρέπει να γίνει διεθνής διαγωνισμός. Αυτά είναι προβλήματα που έχουν εμφανιστεί στην πορεία», αναφέρει.
Αντίστοιχη εμπειρία είχε η αρμόδια διεύθυνση του υπουργείου Παιδείας, όταν κλήθηκε να λύσει τον «γρίφο» της αγοράς γραφικής ύλης για τις διευθύνσεις πρωτοβάθμιας και δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης της χώρας. Δεν μπορεί μία περιφερειακή διεύθυνση πρωτοβάθμιας εκπαίδευσης να αγοράσει μολύβια, αλλά πρέπει να τα προμηθευτεί το υπουργείο ως η κεντρική αρχή. Αυτό πρακτικά σημαίνει πως έπρεπε να συγκεντρώσει από 150 διευθύνσεις ό,τι χαρτικά, φωτοτυπικά, στυλό, μολύβια μπορεί να χρειάζονται, να τα ομαδοποιήσει, να βγάλει διαγωνισμό και στο τέλος να τα μοιράσει.
Το κόστος της γραφειοκρατίας
Ολες αυτές οι γραφειοκρατικές διαδικασίες έχουν κόστος, το οποίο το Εργαστήριο Οικονομικής Ανάλυσης και Πολιτικής του ΑΠΘ μέτρησε και υπολόγισε, λαμβάνοντας υπόψη όλες τις σχετικές παραμέτρους. Για παράδειγμα, ως βάση για τον προσδιορισμό του εργασιακού κόστους έλαβε υπόψη το μηνιαίο εισόδημα διοικητικού υπαλλήλου που εργάζεται 10 χρόνια. Η χρονομέτρηση των διαδικασιών έγινε μέσω συνεντεύξεων με το προσωπικό των αντίστοιχων τιμημάτων. Πόσο κοστίζουν λοιπόν τα 40 βήματα;
«Το συνολικό κόστος της διαδικασίας της απευθείας προμήθειας χωρίς την υπογραφή σύμβασης με τον προμηθευτή, δηλαδή δαπάνη προμήθειας μικρότερη των 2.500 ευρώ, ανέρχεται σε 70 ευρώ και αυξάνει σημαντικά και μπορεί να πλησιάσει τα 200 ευρώ σε συμβάσεις άνω των 10.000 ευρώ». Το ετήσιο κόστος για το ΑΠΘ εκτιμάται πως ξεπερνά το ένα εκατομμύριο ευρώ.
«Το 2013 με τα λιγότερα βήματα είχαμε υπολογίσει με την οικονομική υπηρεσία -με βάση το πόσα αιτήματα είχαν και πόσες τέτοιες πράξεις είχαν καταγραφεί- ότι το κόστος της διαδικασίας για ό,τι ήταν κάτω από 20.000 ξεπερνούσε το 1 εκατομμύριο ευρώ. Όταν έχουμε πάει από τα 32 βήματα στα 40, αν κάνουμε μια αναλογική διαδικασία το κόστος ανεβαίνει στο 1,2 εκατ. ευρώ. Αν σκεφτούμε ότι έχουμε 50 πανεπιστήμια μπορούμε να αντιληφθούμε την επιβάρυνση για το ελληνικό κράτος», εξηγεί ο κ. Βαρσακέλης.
Δεδομένου, μάλιστα, ότι η διαβίβαση των εγγράφων δεν γίνεται πλήρως με ηλεκτρονικό τρόπο, στο σύνολο των ωρών που δαπανώνται για την ολοκλήρωση μιας παραγγελίας σημαντικό κόστος έχει και ο χρόνος που χάνεται στις διαδρομές των υπαλλήλων από κτίριο σε κτίριο, ή από γραφείο σε γραφείο, από τη μία υπηρεσία στην άλλη και ο αντίστοιχος χρόνος αναμονής στη σειρά εξυπηρέτησης. Το κόστος αυτό είναι επιπλέον των 70 ευρώ ανά προμήθεια.
Πώς μπορεί να μειωθεί η γραφειοκρατία
Τα μισά βήματα της γραφειοκρατίας μπορούν να κοπούν κατευθείαν και χωρίς να επηρεαστεί καθόλου το θέμα της διαφάνειας, εκτιμά ο κ. Βαρσακέλης. «Από εκεί και πέρα περνάμε και στο θέμα της ευθύνης, καθώς όλοι τώρα λένε «ας πάρει την απόφαση ο πρύτανης», όμως ο καθένας πρέπει να αναλάβει την ευθύνη του», συμπληρώνει.
«Δεν χρειάζεται όταν θα ζητήσω να πάρω 10 στυλό να υπογράψει ο πρύτανης ή ο αντιπρύτανης, θα πρέπει να τα αγοράζει η υπηρεσία κατευθείαν, με την υπογραφή ούτε καν του γενικού διευθυντή. Άλλωστε, τι σημαίνει ότι εγκρίνει ο πρύτανης; Θα μπορούσε ο πρύτανης να πει στο Τμήμα Οικονομικών Επιστημών «μην αγοράζετε στυλό και μολύβια»; Θα πάει να δει αν τα χρειάζονται ή όχι; Δεν εξυπηρετεί τίποτα. Πριν από τον αντιπρύτανη έχει υπογράψει ο αρμόδιος υπάλληλος, ο προϊστάμενος και ο διευθυντής και μετά πάει στο πρυτανικό συμβούλιο να δοθεί έγκριση να γίνει η δαπάνη. Είναι τρελό», εξηγεί ο κ. Βαρσακέλης.
Ακριβώς το ίδιο πρόβλημα αντιμετωπίζουν και οι δήμοι, εξηγεί. «Δεν είναι ο πρύτανης κι ο αντιπρύτανης, αλλά είναι ο δήμαρχος κι ο αντιδήμαρχος, δεν είναι η σύγκλητος αλλά είναι το δημοτικό συμβούλιο, δεν είναι το πρυτανικό συμβούλιο αλλά είναι η οικονομική επιτροπή, άρα όλα αυτά είναι ένας φόρτος και μπορούμε να εξοικονομήσουμε και ανθρώπους και χρήμα. Δεν είναι δυνατόν να αποφασίζει το δημοτικό συμβούλιο ή η οικονομική επιτροπή του δήμου, αν θα πάρουν 10 σκούπες, είναι τρελό».
«Μπορούν να καταργηθούν τουλάχιστον 20 βήματα που δεν έχουν κανένα απολύτως νόημα, μπορούμε να τα συντμήσουμε. Θέλει οπωσδήποτε εξορθολογισμό το σύστημα, να διασφαλίσουμε τη διαφάνεια με χαμηλότερο γραφειοκρατικό κόστος», προσθέτει ο κ. Βαρσακέλης.
