Δημοσιονομικές οι επιπτώσεις της κρίσης στην Ελλάδα.
Τι μπορεί να γίνει;
Του Κ. Αγοραστού, Αν. Καθηγητή Πανεπιστημίου Μακεδονίας, π. Βουλευτή Ν. Λάρισας
Η δημοσιονομική προσαρμογή είναι αναγκαία και αναπόφευκτη. Το ζήτημα είναι από ποιο σκέλος θα προέλθει και πόσο βαθμιαία ή απότομη θα είναι. Στη διεθνή βιβλιογραφία, η δημοσιονομική...
Τι μπορεί να γίνει;
Του Κ. Αγοραστού, Αν. Καθηγητή Πανεπιστημίου Μακεδονίας, π. Βουλευτή Ν. Λάρισας
Η δημοσιονομική προσαρμογή είναι αναγκαία και αναπόφευκτη. Το ζήτημα είναι από ποιο σκέλος θα προέλθει και πόσο βαθμιαία ή απότομη θα είναι. Στη διεθνή βιβλιογραφία, η δημοσιονομική...
προσαρμογή που βασίζεται κυρίως στο σκέλος των δαπανών έχει περισσότερο ποιοτικά χαρακτηριστικά και είναι ευκολότερα διατηρήσιμη. Στην περίπτωση της Ελλάδας όμως, θεωρώ ότι θα πρέπει να υπάρξει ένα μείγμα προσαρμογής που θα βασίζεται στο σκέλος των εσόδων και στο σκέλος των δαπανών. Βραχυπρόθεσμα, το επόμενο έτος, δεδομένου ότι το μεγάλο ποσοστό των δημοσίων δαπανών είναι ανελαστικές, το μεγαλύτερο μέρος της προσαρμογής θα πρέπει να προέλθει από το σκέλος των εσόδων. Μεσοπρόθεσμα, στο χρονικό ορίζοντα της τετραετίας, το μείγμα θα πρέπει να είναι περισσότερο ισορροπημένο. Δεδομένου ότι τα επιτόκια αναμένεται να ακολουθήσουν ανοδική πορεία συμπαρασύροντας τις δαπάνες για εξυπηρέτηση του μεγάλου δημόσιου χρέους, δε θεωρώ πιθανό η συγκράτηση των πρωτογενών δαπανών να μπορέσει να αντισταθμίσει τις δαπάνες για τόκους και χρεολύσια. Αυτή η υπόθεση εργασίας μπορεί να αποδειχθεί ρεαλιστική μόνο σε μεγαλύτερο χρονικό ορίζοντα, αλλά προς το παρόν, επειδή οι πιέσεις από τις αγορές, τους πιστωτές και τους εταίρους μας στην ευρωζώνη θα είναι μεγάλες, το σκέλος των εσόδων θα σηκώσει το μεγαλύτερο βάρος της προσαρμογής.
Από πού θα προέλθουν τα επιπλέον έσοδα;
Η αντιμετώπιση της φοροαποφυγής και φοροδιαφυγής δεν μπορεί να προέλθει μόνο με αυστηρότερους κατασταλτικούς ελέγχους και αποδοτικότερο φοροεισπρακτικό μηχανισμό. Απαιτείται η διεύρυνση της φορολογικής βάσης, ώστε να πληρώνουν φόρο όλοι εκείνοι που φοροδιαφεύγουν και όχι η θέσπιση ακόμη πιο υψηλών συντελεστών φόρου, ώστε να αυξηθεί ακόμη περισσότερο η φοροδιαφυγή που εν πολλοίς οφείλεται στους υψηλούς συντελεστές φόρου. Προϋπόθεση είναι η απλούστευση του φορολογικού συστήματος έτσι ώστε τα όρια μεταξύ νομιμότητας και παρανομίας να είναι ξεκάθαρα και ο εντοπισμός των φοροφυγάδων πιο εύκολος. Αυτό είναι προαπαιτούμενο για την πάταξη της φοροδιαφυγής. Με κατάργηση των ποικίλων εξαιρέσεων από τον «κανονικό συντελεστή» του ΦΠΑ, καθώς και της αυτοτελούς φορολόγησης πολλών πηγών εισοδήματος, είναι ένα πρώτο αποφασιστικής σημασίας βήμα. Δεύτερο, είναι η θέσπιση νέων «πράσινων» φόρων ( π.χ. φόρος εκπομπής CO2, έσοδα από τη δημοπρασία δικαιωμάτων εκπομπών ρύπων). Τρίτο, η μείωση των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης και η απλοποίηση απόδοσής τους ώστε να αυξηθεί η απασχόληση και να μειωθούν τα κίνητρα για εισφοροδιαφυγή. Τέταρτο μπορεί να αποτελέσει, η αύξηση των εσόδων από την εκμετάλλευση των ακινήτων του Δημοσίου, τα οποία επί των πλείστον τα εκμεταλλεύονται επιτήδειοι έναντι πινακίου φακής. Πέμπτον, η επιτάχυνση των ιδιωτικοποιήσεων, οι οποίες έχουν διττό στόχο, μειώνουν όχι μόνο το δημόσιο χρέος αλλά και τις αγκυλώσεις στις αγορές προϊόντων και εργασίας.
Από πού θα περικοπούν δαπάνες;
Βραχυπρόθεσμα, επειδή δε μπορεί να μειωθούν οι δαπάνες για μισθούς και συντάξεις, ούτε για τόκους και χρεολύσια, τα περιθώρια ουσιαστικής συγκράτησης των δαπανών είναι πολύ περιορισμένα. Άμεση εξοικονόμηση άξια λόγου, βλέπω μόνο από μείωση των δαπανών για υπερωρίες, οδοιπορικά και αποζημιώσεις συμβουλίων και επιτροπών (περίπου 0,8% του ΑΕΠ στον Π/Υ του 2009). Μεσομακροπρόθεσμα, πιθανή ουσιαστική πηγή συγκράτησης των δαπανών είναι η μείωση των δαπανών για εξυπηρέτηση του δημοσίου χρέους, η οποία προϋποθέτει ότι θα έχει προηγηθεί ουσιαστική μείωσή του, άρα θα έχουν επιτευχθεί για αρκετά χρόνια πρωτογενή πλεονάσματα της τάξης του 1% του ΑΕΠ, ή και μεγαλύτερα. Όμως, όσες προσπάθειες να αναληφθούν σε αυτή την κατεύθυνση, θα είναι ατελείς εάν δεν συνοδευτούν από διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις στο ασφαλιστικό, το οποίο είναι δημοσιονομικό πρόβλημα και όχι πρόβλημα βιωσιμότητας του κάθε ασφαλιστικού ταμείου ξεχωριστά. Μια πρώτη προσπάθεια, θα μπορούσε να είναι ο διαχωρισμός του κλάδου υγείας και σύνταξης, καθώς στον κλάδο υγείας γίνεται όργιο σπατάλης. Όμως, φευ, οι παραμετρικές αλλαγές στο σύστημα κοινωνικής ασφάλισης, δεν φαίνεται να είναι ικανές να δώσουν λύση στο τεράστιο πρόβλημα, εκτός και εάν είναι πολύ τολμηρές, γεγονός που θα καταστήσει εξαιρετικά αμφίβολη την οικοδόμηση συναίνεσης γύρω από αυτές. Μακροπρόθεσμα, ουσιαστική πηγή μείωσης των δημοσίων δαπανών ως ποσοστό του ΑΕΠ, είναι η αύξηση αποδοτικότητάς τους (efficiency). Σε αυτή την κατεύθυνση, η πλήρης μετάβαση στον Προϋπολογισμό Προγραμμάτων όπως έχει σχεδιαστεί για το 2012 και έχει στηριχθεί από όλες τις πτέρυγες της Βουλής των Ελλήνων, είναι απόλυτη προτεραιότητα. Χωρίς αυτή τη μεταρρύθμιση δεν θα μπορεί να γίνει καμία αξιολόγηση για την προστιθέμενη αξία των δημοσίων δαπανών, ούτε να συναχθούν συμπεράσματα σχετικά με τις ορθολογικές ανακατανομές των πόρων του προϋπολογισμού. Για την εμπέδωση της δημοσιονομικής πειθαρχίας και της βιωσιμότητας των δημοσίων οικονομικών, ο Προϋπολογισμός Προγραμμάτων δεν αρκεί. Οι «κανόνες ελλείμματος» του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης της ΕΕ, πρέπει να συμπληρωθούν με την εισαγωγή πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου το οποίο θα καθιερώνει πολυετή όρια δαπανών (ονομαστικά ή / και ως ποσοστό επί του ΑΕΠ).
Συμπερασματικά, το έργο της δημοσιονομικής προσαρμογής που πρέπει να αναληφθεί είναι τιτάνιο. Παράλληλα θα πρέπει να είναι άμεσο και «επιθετικό», μειώνοντας έτσι την εξωτερική πίεση, καθώς και την «όρεξη» των κερδοσκοπικών κεφαλαίων που μπορεί να προέλθει από την υψηλή μεταβλητότητα στις διεθνείς χρηματοπιστωτικές αγορές όταν αρχίσουν να αποσύρονται τα διεθνή έκτακτα νομισματικά και δημοσιονομικά μέτρα στήριξης της οικονομίας. Η αποφασιστικότητα, η ορθή στόχευση και διαδοχή των μέτρων είναι κρίσιμοι παράγοντες επιτυχίας.
Από πού θα προέλθουν τα επιπλέον έσοδα;
Η αντιμετώπιση της φοροαποφυγής και φοροδιαφυγής δεν μπορεί να προέλθει μόνο με αυστηρότερους κατασταλτικούς ελέγχους και αποδοτικότερο φοροεισπρακτικό μηχανισμό. Απαιτείται η διεύρυνση της φορολογικής βάσης, ώστε να πληρώνουν φόρο όλοι εκείνοι που φοροδιαφεύγουν και όχι η θέσπιση ακόμη πιο υψηλών συντελεστών φόρου, ώστε να αυξηθεί ακόμη περισσότερο η φοροδιαφυγή που εν πολλοίς οφείλεται στους υψηλούς συντελεστές φόρου. Προϋπόθεση είναι η απλούστευση του φορολογικού συστήματος έτσι ώστε τα όρια μεταξύ νομιμότητας και παρανομίας να είναι ξεκάθαρα και ο εντοπισμός των φοροφυγάδων πιο εύκολος. Αυτό είναι προαπαιτούμενο για την πάταξη της φοροδιαφυγής. Με κατάργηση των ποικίλων εξαιρέσεων από τον «κανονικό συντελεστή» του ΦΠΑ, καθώς και της αυτοτελούς φορολόγησης πολλών πηγών εισοδήματος, είναι ένα πρώτο αποφασιστικής σημασίας βήμα. Δεύτερο, είναι η θέσπιση νέων «πράσινων» φόρων ( π.χ. φόρος εκπομπής CO2, έσοδα από τη δημοπρασία δικαιωμάτων εκπομπών ρύπων). Τρίτο, η μείωση των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης και η απλοποίηση απόδοσής τους ώστε να αυξηθεί η απασχόληση και να μειωθούν τα κίνητρα για εισφοροδιαφυγή. Τέταρτο μπορεί να αποτελέσει, η αύξηση των εσόδων από την εκμετάλλευση των ακινήτων του Δημοσίου, τα οποία επί των πλείστον τα εκμεταλλεύονται επιτήδειοι έναντι πινακίου φακής. Πέμπτον, η επιτάχυνση των ιδιωτικοποιήσεων, οι οποίες έχουν διττό στόχο, μειώνουν όχι μόνο το δημόσιο χρέος αλλά και τις αγκυλώσεις στις αγορές προϊόντων και εργασίας.
Από πού θα περικοπούν δαπάνες;
Βραχυπρόθεσμα, επειδή δε μπορεί να μειωθούν οι δαπάνες για μισθούς και συντάξεις, ούτε για τόκους και χρεολύσια, τα περιθώρια ουσιαστικής συγκράτησης των δαπανών είναι πολύ περιορισμένα. Άμεση εξοικονόμηση άξια λόγου, βλέπω μόνο από μείωση των δαπανών για υπερωρίες, οδοιπορικά και αποζημιώσεις συμβουλίων και επιτροπών (περίπου 0,8% του ΑΕΠ στον Π/Υ του 2009). Μεσομακροπρόθεσμα, πιθανή ουσιαστική πηγή συγκράτησης των δαπανών είναι η μείωση των δαπανών για εξυπηρέτηση του δημοσίου χρέους, η οποία προϋποθέτει ότι θα έχει προηγηθεί ουσιαστική μείωσή του, άρα θα έχουν επιτευχθεί για αρκετά χρόνια πρωτογενή πλεονάσματα της τάξης του 1% του ΑΕΠ, ή και μεγαλύτερα. Όμως, όσες προσπάθειες να αναληφθούν σε αυτή την κατεύθυνση, θα είναι ατελείς εάν δεν συνοδευτούν από διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις στο ασφαλιστικό, το οποίο είναι δημοσιονομικό πρόβλημα και όχι πρόβλημα βιωσιμότητας του κάθε ασφαλιστικού ταμείου ξεχωριστά. Μια πρώτη προσπάθεια, θα μπορούσε να είναι ο διαχωρισμός του κλάδου υγείας και σύνταξης, καθώς στον κλάδο υγείας γίνεται όργιο σπατάλης. Όμως, φευ, οι παραμετρικές αλλαγές στο σύστημα κοινωνικής ασφάλισης, δεν φαίνεται να είναι ικανές να δώσουν λύση στο τεράστιο πρόβλημα, εκτός και εάν είναι πολύ τολμηρές, γεγονός που θα καταστήσει εξαιρετικά αμφίβολη την οικοδόμηση συναίνεσης γύρω από αυτές. Μακροπρόθεσμα, ουσιαστική πηγή μείωσης των δημοσίων δαπανών ως ποσοστό του ΑΕΠ, είναι η αύξηση αποδοτικότητάς τους (efficiency). Σε αυτή την κατεύθυνση, η πλήρης μετάβαση στον Προϋπολογισμό Προγραμμάτων όπως έχει σχεδιαστεί για το 2012 και έχει στηριχθεί από όλες τις πτέρυγες της Βουλής των Ελλήνων, είναι απόλυτη προτεραιότητα. Χωρίς αυτή τη μεταρρύθμιση δεν θα μπορεί να γίνει καμία αξιολόγηση για την προστιθέμενη αξία των δημοσίων δαπανών, ούτε να συναχθούν συμπεράσματα σχετικά με τις ορθολογικές ανακατανομές των πόρων του προϋπολογισμού. Για την εμπέδωση της δημοσιονομικής πειθαρχίας και της βιωσιμότητας των δημοσίων οικονομικών, ο Προϋπολογισμός Προγραμμάτων δεν αρκεί. Οι «κανόνες ελλείμματος» του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης της ΕΕ, πρέπει να συμπληρωθούν με την εισαγωγή πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου το οποίο θα καθιερώνει πολυετή όρια δαπανών (ονομαστικά ή / και ως ποσοστό επί του ΑΕΠ).
Συμπερασματικά, το έργο της δημοσιονομικής προσαρμογής που πρέπει να αναληφθεί είναι τιτάνιο. Παράλληλα θα πρέπει να είναι άμεσο και «επιθετικό», μειώνοντας έτσι την εξωτερική πίεση, καθώς και την «όρεξη» των κερδοσκοπικών κεφαλαίων που μπορεί να προέλθει από την υψηλή μεταβλητότητα στις διεθνείς χρηματοπιστωτικές αγορές όταν αρχίσουν να αποσύρονται τα διεθνή έκτακτα νομισματικά και δημοσιονομικά μέτρα στήριξης της οικονομίας. Η αποφασιστικότητα, η ορθή στόχευση και διαδοχή των μέτρων είναι κρίσιμοι παράγοντες επιτυχίας.
